für Flüchtlinge und Asylbegehrende geschaffen. Diese finden sich im Wesentlichen in § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB und sind zeitlich befristet bis 2019. Trotz ihres sachlich und zeitlich beschränkten Anwendungsbereichs werfen diese Sonderregelungen Fragen auf, die die historisch gewachsene Struktur des Bauplanungsrechts adressieren. Unterstellt man die Notwendigkeit der Regelungen, muss davon ausgegangen werden, dass das Bauplanungsrecht bei der Schaffung der Voraussetzungen für den Bau von Unterkünften für Geflüchtete an nicht überwindbare Grenzen gestoßen ist. Die Gemeinden waren offenbar nicht in der Lage, der akuten Situation unter Einsatz des herkömmlichen Instrumentariums des BauGB, vor allem der Bauleitplanung, zu begegnen. In der Konsequenz sah sich der Gesetzgeber gezwungen, im äußersten Fall die Geltung des Bauplanungsrechts gemäß § 246 Abs. 14 BauGB zu suspendieren.
1. Einordnung in das System des Bau-, Planungs- und Städtebaurechts
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Das Bauplanungsrecht ist Teil des Raumplanungsrechts, zu dem auch die Raumordnung und die raumrelevanten Fachplanungen gehören. Gemeinsam ist allen Bereichen des Raumplanungsrechts, dass sie der Bewältigung von Raumnutzungskonflikten dienen[15]. Während der Fokus der Fachplanungen auf sektorale Aufgabenfelder und in vielen Fällen auf die Zulassung von besonders raumintensiven Anlagen gerichtet ist, gilt das primäre Interesse der Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung der Nutzung des Raumes in seiner Gesamtheit – hier auf der örtlichen, dort auf der überörtlichen Ebene –, idealtypisch abgehoben von einzelnen Vorhaben. Dementsprechend werden die Raumordnung und die Bauplanung auch als Gesamtplanungen kategorisiert[16]. Die gemeinsame Problemstellung aller Bereiche des Raumplanungsrechts bedingt, dass diese Rechtsbereiche zum Teil ähnliche Strukturen aufweisen und verallgemeinerbaren Grundsätzen folgen. Als prägnantes Beispiel sind hier die allgemeinen materiell-rechtlichen Anforderungen an Raumplanungen und hier zuvörderst das Abwägungsgebot zu nennen, dem als rechtsstaatlichen Grundsatz unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung alle Bereiche des Raumplanungsrechts unterliegen (siehe dazu Rn. 137 ff.). Ähnliches gilt aber auch für die Folgen von Fehlern der Planung, was sich in der Herausbildung des Grundsatzes der Planerhaltung und einer deutlichen Angleichung der entsprechenden Regelungen in den Bereichen der Bauleitplanung, der Fachplanungen sowie der Raumordnung zeigt. Und auch die in ihrem Kern ebenfalls rechtsstaatlich gebotene[17] Ausgestaltung des Planungsverfahrens nähert sich in den Grundelementen – der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange – zusehends an.
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Das Bauplanungsrecht ist dem Städtebaurecht zuzuordnen, das umfänglich im BauGB geregelt ist. Das Städtebaurecht wiederum bildet zusammen mit dem Bauordnungsrecht im Wesentlichen das öffentliche Baurecht. Dass das Instrumentarium des Städtebaurechts sich nicht im Bauplanungsrecht erschöpft, ist insofern hervorzuheben, als dies für das Verständnis der Wirkungsweise des Bauplanungsrechts von elementarer Bedeutung ist. Bauleitplanung hat sich im 19. Jahrhundert zunächst als eine Form der Reaktionsplanung entwickelt, die die Funktion hatte, den Gefahren einer ungezügelten Bautätigkeit zu begegnen und damit auf entstehende städtebauliche Missstände zu reagieren. Die um die Wende zum 20. Jahrhundert herum einsetzenden Bemühungen zu einer besseren Ordnung der Städte erforderten hingegen ein weiterreichendes Instrumentarium, das sich als Auffangplanung charakterisieren lässt. Der Bautätigkeit werden Auffanglinien vorgegeben, anhand derer sie sich entwickeln kann[18]. Das Instrumentarium hierfür stellt das Bauplanungsrecht des BauGB bereit. Wie die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 BauGB zeigen, verfügen die Gemeinden über das Instrumentarium, die Bautätigkeit auf einem Grundstück nahezu umfassend vorzugeben. Dies reicht von Vorgaben für die Art der Nutzung, den Baukörper und seine Verortung bis hin zu Details der Ausführung wie etwa der Versorgung mit Energie durch Vorgaben für die Nutzung regenerativer Energien oder der Kraft-Wärme-Kopplung (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b)[19]. Charakteristikum dieses Instrumentariums ist jedoch, dass es nach wie vor die gesellschaftliche Dynamik, die sich in der Bautätigkeit ausdrückt, voraussetzt, ihr Grenzen setzt, sie aber nicht selbst befördern kann. Der Begriff der Angebotsplanung bringt zum Ausdruck, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts sich auf die Bereitstellung einer Struktur beschränkt, die aber erfordert, dass die eröffneten Möglichkeiten seitens der meist privaten Bauherren auch angenommen werden. Damit wird deutlich, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts allein den Anforderungen moderner Stadtentwicklung, die ein aktivierendes Eingreifen des Staates erfordert, nicht gerecht werden kann. Diese Erkenntnis spiegelt sich auch im BauGB und seiner Entwicklung wieder. Schon früh ist das Bauplanungsrecht ergänzt worden durch Instrumente der Planverwirklichung, wie den städtebaulichen Geboten, die zunächst im StBauFG geregelt waren. Hinzu treten die weitreichenden Instrumente des Besonderen Städtebaurechts, die das Bauplanungsrecht ergänzen und die Entwicklung hin zu einer Entwicklungsplanung kennzeichnen[20].
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In jüngerer Zeit ist auch stärkere Konzentration der Planung auf einzelne Projekte zu erkennen[21]. Planung stellt sich hier weniger als ein Prozess dar, in dem die Stadtentwicklung vorausschauend jedenfalls für einen gewissen Zeitraum gesteuert wird. Sie reagiert vielmehr auf den zumeist von außen kommenden Anstoß zur Verwirklichung eines bestimmten Projekts, für das im Wege der Änderung des zugrunde liegenden Planungsrechts die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Deutlichster Ausdruck dieses Planungsverständnisses ist die Einführung des Instrumentariums des § 12 BauGB sowie die starke Betonung des städtebaulichen Vertrags in § 11 BauGB seit der Novellierung des BauGB durch das BauROG 1998. In die gleiche Richtung weisen die Einführung des Bebauungsplans der Innenentwicklung in § 13a BauGB, der bis 2019 befristeten Regelung des § 13b BauGB und die Ermöglichung sachlicher Teilflächennutzungspläne, die insbesondere auch der Steuerung bestimmter Projekte dienen[22]. Gerade die letztgenannten Beispiele sprechen für ein verändertes Planungsverständnis, das durchaus als Paradigmenwechsel betrachtet werden kann. In dem einen wie dem anderen Beispiel wird nämlich auf möglichst effiziente Steuerung hingewirkt. Entgegen dem Modell der zweistufigen Bauleitplanung wird hier die planerische Steuerung allein durch eine Planungsebene bewirkt[23]. Insgesamt darf die Einsicht in die Beschränktheit der Möglichkeiten des Instrumentariums der Bauleitplanung jedoch nicht den Blick darauf verstellen, dass es sich hierbei immer noch um das zentrale Steuerungsinstrumentarium der Stadtentwicklung handelt. Im Verhältnis dazu kommt den anderen benannten Instrumenten vor allem ergänzender Charakter zu.
2. Die Rolle informeller Planungen
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Neben dem durch das Bauplanungsrecht vorgegebenen System der Planung und des Planersatzes[24] hat sich ein Parallelsystem informeller Planungen entwickelt, das zunehmend die maßgeblichen Impulse für die Stadtentwicklung gibt[25]. Den formellen Planungen kommt damit in vielen Fällen nur noch die Funktion zu, für die anderweitig projizierten Entwicklungen die rechtlichen Grundlagen zu schaffen[26]. Dies ist nicht unbedenklich. Formalisierte Beteiligungs- und Abwägungsprozesse laufen zunehmend leer, da zuvor in informellen Prozessen festgeschriebene Konzepte nicht mehr zur Disposition stehen. Andererseits sind informelle Planungen sinnvoll und auch nicht vermeidbar. So erscheint es etwa geboten, Bauleitpläne in bestimmten sachlichen Teilbereichen in informelle Konzepte einzubinden, um ihre Verhältnismäßigkeit zu wahren[27]. An verschiedenen Stellen nimmt das Bauplanungsrecht auf sie auch Bezug. Dies geschieht beispielsweise unmittelbar durch die Anerkennung als Abwägungsbelang in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB[28]. Ein anderes Beispiel liefert § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB. Die Unterrichtung und Erörterung auf anderer Grundlage, die den Verzicht auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung ermöglicht, wird in der Regel im Rahmen informeller Prozesse erfolgen. Eine der zukünftigen Herausforderungen für das Bauplanungsrecht besteht deshalb darin, informelle Planungen sinnvoll in das System des Bauplanungsrechts einzubinden und ihnen soweit erforderlich