und Feststellungskompetenz“ des Parlaments unberührt[508].
213
Der aus dem Demokratieprinzip folgende Grundsatz der Budgetöffentlichkeit verlangt eine grundsätzlich öffentliche parlamentarische Beratung des Haushalts. Dies schließt die ausnahmsweise nichtöffentliche, auf ein besonderes Gremium verlagerte Beratung geheimhaltungsbedürftiger Gegenstände nicht aus (Rn. 151).
214
Den Abschluss des parlamentarischen Verfahrens bildet der Beschluss über das Haushaltsgesetz. Auf Bundesebene wird getrennt über Haushaltsgesetz und Haushaltsplan abgestimmt. Das Bundeshaushaltsgesetz ist ein Einspruchsgesetz nach Art. 77 Abs. 3 GG[509], es sei denn, dass zusätzlich aufgenommene Regelungen die Zustimmungsbedürftigkeit begründen[510].
215
Der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit erfordert neben der öffentlichen Beratung auch die Verkündung des Haushaltsgesetzes einschließlich des festgestellten Haushaltsplans[511]. In der Praxis wird allerdings neben dem Haushaltsgesetz im Gesetzblatt regelmäßig nur der Gesamtplan des Haushaltsplans veröffentlicht. Auf eine Veröffentlichung der Einzelpläne im Gesetzblatt wird traditionell verzichtet, um dessen Überlastung zu vermeiden. Auf Bundesebene hat das Bundesverfassungsgericht dies als mit Art. 82 GG vereinbar erklärt[512]. Aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit ist freilich zu verlangen, dass die Einzelpläne in anderer, geeigneter Form der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden[513]. In jedem Fall sind aber auch die Einzelpläne Element des Haushaltsgesetzes und haben an seiner Gesetzeskraft teil (Rn. 206).
216
Auf kommunaler Ebene wird der Entwurf der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplanentwurf der Vertretungskörperschaft (Gemeinderat, Kreistag) zum Beschluss vorgelegt. Die Haushaltssatzung ist in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Dem geht – eine Besonderheit auf kommunaler Ebene – ein spezielles Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung voraus, das Möglichkeiten eröffnet, Einwendungen gegen den Satzungs- und Planentwurf vorzutragen[514]. Die beschlossene Haushaltssatzung muss bzw. soll mit ihren Anlagen in der Regel spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Kommunalaufsichtsbehörde vorgelegt werden, deren Genehmigung in mehrfacher Hinsicht erforderlich ist, so für die Steuerfestsetzungen, für die Gesamthöhe der Kreditermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen wie auch – in den meisten Ländern – für den Höchstbetrag der Kassenkredite, falls er einen gesetzlich bestimmten Betrag – regelmäßig ein Fünftel oder ein Sechstel der Einnahmen des Verwaltungshaushalts – übersteigt[515]. Die Haushaltssatzung ist öffentlich bekannt zu machen, der Haushaltsplan öffentlich auszulegen.
c) Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte
217
Zur Ermöglichung der haushaltswirtschaftlichen Feinsteuerung noch in der Vollzugsphase werden bestimmte Ausgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan mit Sperrvermerken und Zustimmungsvorbehalten versehen, die die Mittelverausgabung von einer Einwilligung durch das Parlament, einen Parlamentsausschuss, insbesondere den Haushaltsausschuss oder auch den Finanzminister abhängig machen[516]. Entsprechendes gilt auf kommunaler Ebene[517].
218
Einwilligungsvorbehalte zugunsten des Plenums des Parlaments erscheinen verfassungsrechtlich unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmten Grenzen zulässig[518]. Zwar wird hierdurch der Kompetenzraum der Exekutive berührt. Solange die Vorbehalte in ihrem Umfang aber überschaubar bleiben, rechtfertigen sie sich durch die primäre demokratische Legitimation und damit auch Verantwortung des Parlaments für den Haushalt, zudem durch die Schwierigkeiten des Parlaments, einzelne Haushaltsbereiche – zumal in der zeitlichen Prognose – in den Haushaltsberatungen selbst angemessen zu überblicken. Der Vorbehalt erlaubt es dem Parlament, erst dann zu entscheiden, wenn es über die nötigen Informationen verfügt. Den Grundsätzen der Vorherigkeit und der Spezialität ist zugleich dadurch Rechnung zu tragen, dass die Vorbehalte in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend genau bestimmt sind[519]. Einfachrechtlich ist der Sperrvermerk zugunsten des Parlaments (qualifizierter Sperrvermerk)[520] in § 22 Satz 3 und § 36 Satz 2 BHO, entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen vorgesehen. Der Zustimmungsvorbehalt[521] ist nicht ausdrücklich geregelt[522].
219
Der praktisch relevante Vorbehalt einer Genehmigung durch einen Parlamentsausschuss ist ebenfalls zulässig[523], wenn die Vorgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend präzise sind[524]. Zwar liegt die primäre demokratische Legitimation und Verantwortung beim Parlament als Ganzem. Doch hat das Parlament seine Kompetenz ordnungsgemäß ausgeübt, wenn es den Ausschuss zur Genehmigung ermächtigt. Bedenken können sich lediglich dann ergeben, wenn durch die Vorgehensweise einzelnen Abgeordneten oder Fraktionen die Möglichkeit einer wirksamen Einflussnahme auf die Haushaltsgesetzgebung in substantieller Weise genommen wird[525].
220
Die Inanspruchnahme bestimmter Ausgabentitel kann im Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan schließlich auch allein von der Einwilligung des Finanzministers abhängig gemacht werden (einfacher Sperrvermerk[526])[527]. Entscheidend kommt es auch hier auf die hinreichend genaue Umgrenzung der Ermächtigung durch Haushaltsgesetz und Haushaltsplan an. Einfachrechtlich ist der einfache Sperrvermerk in § 22 und § 36 Satz 1 BHO, entsprechend in fast allen Landeshaushaltsordnungen[528] vorgesehen.
d) Bepackungsverbot
221
Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG und den entsprechenden Bestimmungen in den meisten Landesverfassungen dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben beziehen, die also finanzwirksam sind, und die den Zeitraum betreffen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (sachliches und zeitliches Bepackungsverbot).
222
Das zeitliche Bepackungsverbot beruht auf dem Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz[529]. Materiell entspricht es dem Haushaltsgrundsatz der Periodizität (Rn. 134 ff.). Das zeitliche Bepackungsverbot verbietet die Aufnahme von Vorschriften in das Haushaltsgesetz, die sich zeitlich nicht auf die Haushaltsperiode beziehen, für die das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG (entsprechend auf landesverfassungsrechtlicher Ebene) sind hiervon begrenzte Ausnahmen zulässig. So kann das Haushaltsgesetz vorschreiben, dass Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigungen zur Kreditaufnahme und Gewährleistungsübernahme zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
223
Das sachliche Bepackungsverbot, das es untersagt, Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufzunehmen, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen, sollte in der Zeit des Konstitutionalismus verhindern, dass die Parlamente ihre Zustimmung zu den Haushaltsplänen der Landesherren mit weiteren Bedingungen in Gestalt haushaltsgesetzlicher Regelungen verknüpften. Heute begründet sich das sachliche Bepackungsverbot dadurch, dass es das Haushaltsgesetzgebungsverfahren von sachfremden Themen freihält und damit unnötige Verzögerungen verhindert[530]. Dem Verbot ist Rechnung getragen, wenn die haushaltsgesetzlichen Vorschriften im Zusammenhang mit den Einnahmen und Ausgaben, genauer mit der Haushalts- und Wirtschaftsführung, stehen[531]. So darf beispielsweise die gesetzliche Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten und zur Übernahme von Gewährleistungen (auf Bundesebene nach Art. 115 Abs. 1 GG) in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden. Es kann sich auch um Vorschriften handeln, die die Zustimmungsbedürftigkeit des Haushaltsgesetzes