auch disziplinierende Funktion der Finanzplanung steht demgegenüber eher im Hintergrund[463]. Auch die Koordination der Finanzplanungen der Gebietskörperschaften ist hinter den Erwartungen zurückgeblieben, die die rechtlichen Regelungen (§ 51 HGrG; zuvor § 51a HGrG a.F.) wecken konnten[464].
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Die Hoffnung richtet sich daher darauf, dass die Finanzplanungen von Bund und Ländern und auch ihre Koordination im Stabilitätsrat in Zukunft zielführender, insbesondere programmatischer und stärker verzahnt als bislang, ausgestaltet werden können. Dies gilt zum einen mit Blick auf die Einbindung in den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt, der sowohl inhaltlich als auch institutionell von stetig wachsender Bedeutung sein wird. Zu erwägen ist insoweit, dem Stabilitätsrat – auf Grundlage einer neuen, hinreichend bestimmten grundgesetzlichen Ermächtigung – weitergehende Kompetenzen zur Aufteilung der europäischen Defizit- und Gesamtverschuldungsspielräume zu übertragen; diese Aufteilung wäre verfahrensrechtlich angemessen anzuleiten und sollte über die Zeit, situationsentsprechend, veränderlich sein. Zum anderen kann und sollte die koordinierte Finanzplanung von Bund und Ländern auch im Zusammenhang des bundesstaatlichen Finanzausgleichs stärker als gegenwärtig fruchtbar gemacht werden, insbesondere bei der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags zu einer den Deckungsbedürfnissen entsprechenden primären vertikalen Umsatzsteuerverteilung gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG (siehe dazu ausdrücklich Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Satz 2 GG)[465].
a) Zuständigkeit
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Im zeitlich weitergreifenden Rahmen der mehrjährigen Finanzplanung beginnt der periodische Haushaltskreislauf auf Bundes- wie auf Landesebene mit der Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs durch die Regierung. Die Budgetinitiative ist der Regierung dabei vorbehalten[466]. Nur sie verfügt, auf Grundlage der Bedarfsanmeldungen aus den Ressorts, über die notwendigen Informationen zu den voraussichtlichen Ausgaben. Rechtlich ist der Initiativvorbehalt der Regierung zwar nur in einzelnen Landesverfassungen ausdrücklich verankert[467]. Vielfach wird aber zumindest implizit vorausgesetzt, dass der Planentwurf von der Regierung auszugehen hat, so in Art. 110 Abs. 3 GG und Art. 113 Abs. 1 Satz 1 GG[468]. Hierfür streitet auch die historische Auslegung der verfassungsrechtlichen Vorschriften[469]. Die haushaltsordnungsrechtliche Rechtslage ist insoweit durchgängig eindeutig (§§ 28 und 29 BHO und die entsprechenden Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen). Aus dem Initiativrecht folgt zugleich eine Pflicht, rechtzeitig[470] (Rn. 207) einen Haushaltsplanentwurf vorzulegen[471].
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Die Einschränkung des Initiativrechts gilt auch für Ergänzungshaushaltsvorlagen, die ein eingebrachtes, aber noch nicht verabschiedetes Haushaltsgesetz betreffen[472], und Nachtragshaushaltsvorlagen, die darauf abzielen, ein schon erlassenes Haushaltsgesetz zu ändern[473]. Das Recht des Parlaments, ordnungsgemäß eingebrachte Vorlagen in den Beratungen zu modifizieren, bleibt freilich unberührt.
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Auch auf kommunaler Ebene obliegt die Planaufstellung allein der Exekutive, obwohl das Kommunalhaushaltsrecht seinerseits zumeist keine ausdrückliche Regelung des Initiativvorbehalts enthält.
b) Verfahren
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Aufgrund der Bedeutung des Haushaltsplans ist das Verfahren der Planaufstellung auf Bundes- und Landesebene rechtlich näher ausgestaltet. Eingeleitet wird das Verfahren etwa 12 Monate vor Beginn des betreffenden Haushaltsjahres mit dem Aufstellungsrundschreiben des Finanzministers, in dem er die einzelnen Ressorts und anderen für einen Einzelplan zuständigen Stellen (auf Bundesebene etwa den Bundespräsidenten, den Bundestag und das Bundesverfassungsgericht) mit Fristsetzung auffordert, Voranschläge für die Aufstellung des Haushaltsplans zu übersenden. Die zuständigen Stellen entwickeln ihre Voranschläge unter Einbeziehung der nachgeordneten Dienststellen, namentlich der jeweiligen Beauftragten für den Haushalt (§ 9 Abs. 1 und 2 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht). In der Behördenhierarchie werden die einzelnen Voranschläge jeweils bei der übergeordneten Behörde gesammelt, gegebenenfalls geändert oder ergänzt und zusammengefasst, um sodann zur nächsthöheren Behörde weitergeleitet zu werden. Auf Ebene des Fachressorts wird schließlich der Voranschlag für den Finanzminister erstellt und ihm übersandt, im Bund und in einigen Ländern[474] zugleich dem Rechnungshof zur Stellungnahme (§ 27 Abs. 1 und 2 BHO sowie entsprechendes Landeshaushaltsrecht).
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Der Finanzminister prüft die Voranschläge (§ 28 Abs. 1 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht), insbesondere auf ihre Notwendigkeit (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht) und ihre Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 6 HGrG, § 7 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht) hin und stellt sie in ihrer Gesamtheit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und den voraussichtlichen Einnahmen gegenüber, dies auch mit Blick auf die mehrjährige Finanzplanung. Weil die Bedarfsanmeldungen die Gesamtsumme der voraussichtlichen Deckungsmittel typischerweise übersteigen, tritt der Finanzminister daraufhin in Verhandlungen mit den einzelnen Ministern ein, um einen Ausgleich zu erreichen[475]. Er hat dabei die Befugnis, die Voranschläge nach Benehmen mit den beteiligten Stellen zu ändern (§ 28 Abs. 1 Satz 2 BHO und die entsprechenden Vorschriften in den Landeshaushaltsordnungen). Lassen sich streitige Punkte auf diese Weise nicht klären, kann gemäß § 28 Abs. 2 BHO und den entsprechenden Vorschriften in den Landeshaushaltsordnungen der meisten Länder[476] über Angelegenheiten von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung von dem betroffenen Minister die Entscheidung des Kabinetts eingeholt werden (Vorwegentscheidung). In diesem Rahmen hat der Finanzminister, aufgrund seiner eigenen Ressortverantwortung, eine besondere Stellung[477]. Ihm steht in der Regel[478] ein – in den Haushaltsordnungen oder den Geschäftsordnungen der Regierung verankertes – qualifiziertes Widerspruchsrecht zu, wenn ohne oder gegen ihn entschieden wird (siehe etwa § 28 Abs. 2 Satz 2 BHO, § 26 Abs. 1 GeschOBReg). Auf Bundesebene kann der Widerspruch nur in erneuter Abstimmung in Anwesenheit des Finanzministers durch Mehrheit sämtlicher Minister einschließlich der Stimme des Bundeskanzlers überwunden werden. Mit dem Grundsatz der Ressortgleichheit[479] ist dies ebenso vereinbar wie mit dem Kollegialprinzip. Denn die Widerspruchsmöglichkeit trägt der besonderen Verantwortung des Finanzministers für die Abstimmung zwischen den Bedarfsanmeldungen aus den Ressorts, im Ergebnis für den Haushaltsplanentwurf im Ganzen, Rechnung (Querschnittsaufgabe). Ordnet der Kanzler einer bestimmten Finanzierungsfrage demgegenüber überragendes Gewicht zu, bleibt (auch mit Blick auf das Kanzlerprinzip) – neben dem Antrag auf Entlassung des Finanzministers – die Möglichkeit der Überwindung des Widerspruchs[480].
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Nach Abschluss dieses Abstimmungsverfahrens erstellt der Finanzminister den Entwurf des Haushaltsplans. Abweichungen von Voranschlägen der nicht im Kabinett vertretenen obersten Behörden, denen diese nicht zugestimmt haben, hat der Finanzminister der Regierung mitzuteilen (§ 28 Abs. 3 BHO, entsprechend die meisten Landeshaushaltsordnungen). Die Regierung beschließt den Entwurf sodann gemeinsam mit dem Entwurf über das Haushaltsgesetz (§ 29 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen)[481]. Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen und Vermerke, die der Finanzminister nicht in den Haushaltsplanentwurf aufgenommen hat, können in diesem Rahmen durch den zuständigen Minister nochmals zur Entscheidung der Regierung gestellt werden, wenn es sich um eine Angelegenheit von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung handelt (§ 29 Abs. 2 BHO, entsprechend die meisten Landeshaushaltsordnungen[482]); auch hier hat der Finanzminister ein Widerspruchsrecht[483]. Bei Abweichungen von Voranschlägen der nicht im Kabinett vertretenen obersten Behörden, denen diese nicht zugestimmt haben, sind die Teile, über