X. Öffentlichkeit
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Der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit gebietet, die Öffentlichkeit in allen Phasen des Haushaltskreislaufs – Planaufstellung und -feststellung, Haushaltsvollzug und Haushaltskontrolle – in angemessener Form teilhaben zu lassen. Der Öffentlichkeitsgrundsatz leitet sich aus der dem Demokratieprinzip zu entnehmenden Anforderung von Öffentlichkeit des Staatshandelns ab und ist aufgrund dessen selbst verfassungsrechtlich begründet[382]. Er ermöglicht die Information der Öffentlichkeit über die staatliche Haushaltswirtschaft in all ihren Phasen und damit auch die entsprechende Kontrolle durch die Öffentlichkeit.
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Im Einzelnen wird dem Öffentlichkeitsgrundsatz im Schwerpunkt dadurch Rechnung getragen, dass das Haushaltsgesetzgebungsverfahren grundsätzlich ebenso öffentlich abläuft wie jedes andere Gesetzgebungsverfahren[383], und dass auch das Entlastungsverfahren – einschließlich der zugrunde liegenden Prüfberichte der Rechnungshöfe, in die die Allgemeinheit Einsicht nehmen kann – im Licht der Öffentlichkeit stattfindet.
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Soweit § 10a BHO (und entsprechende Bestimmungen in den Landeshaushaltsordnungen) abweichende Regelungen für geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten vorsieht, ist dies als Ausnahme verfassungsrechtlich grundsätzlich begründbar[384]. Hier stehen andere Verfassungsgüter wie insbesondere die Sicherheit (etwa im Fall der Haushaltstitel für Nachrichtendienste) entgegen[385]. So kann nach § 10a Abs. 2 und 3 BHO „aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes“ das Haushaltsbewilligungsverfahren auf ein Vertrauensgremium (aus Mitgliedern des Haushaltsausschusses) verlagert und auch die nachträgliche Rechnungsprüfung in einem den Geheimschutz sichernden Verfahren durchgeführt werden[386]. § 10a Abs. 1 BHO sieht noch darüber hinausgehend vor, dass bei Ausgaben, deren Verwendung geheim zu halten ist, durch einen Vermerk im Haushaltsplan ein besonderes Prüfverfahren angeordnet werden kann; dies geschieht in der Praxis regelmäßig bei den Verfügungsmitteln des Bundeskanzlers und den Geheimen Ausgaben des Auswärtigen Amts.
XI. Fälligkeit
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Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG, § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO (entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen und den Kommunalhaushaltsvorschriften) enthält der Haushaltsplan diejenigen Einnahmen und Ausgaben, die in der Haushaltsperiode voraussichtlich fällig werden, das heißt voraussichtlich tatsächlich eingenommen oder ausgegeben (kassenwirksam) werden. Dieser Grundsatz der Fälligkeit und die mit ihm einhergehende Beschränkung auf die tatsächlichen Geldbewegungen verbessert die Übersichtlichkeit des Haushaltsplans und stellt sicher, dass 1. von den Einnahmen ausgegangen wird, mit deren Zufluss tatsächlich zu rechnen ist, und 2. Mittel zur Bedarfsdeckung nur in dem aller Voraussicht nach tatsächlich erforderlichen Umfang bereitgestellt werden[387].
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Gesondert zu veranschlagen sind daneben die voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen, die erst in künftigen Haushaltsjahren zu Ausgaben führen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 HGrG, § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO; zum Vollzug § 22 HGrG, § 38 BHO). Diese Anforderung ergänzt die Anforderung der Einnahmen- und Ausgabenveranschlagung in sinnvoller Weise, weil sich Parlament und Exekutive hierdurch hinreichend frühzeitig über die haushaltswirtschaftlichen Folgen von Bindungen Gedanken machen, von denen eine spätere Loslösung im Außenverhältnis schwierig ist.
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Bei doppischem Rechnungswesen und leistungsorientierter Planaufstellung gilt Entsprechendes. So sind in die Pläne diejenigen Erträge, Aufwendungen sowie Ein- und Auszahlungen bzw. diejenigen Produkte sowie Mittel zur Produkterstellung aufzunehmen, von denen im Haushaltsjahr ausgegangen wird.
XII. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
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§ 6 Abs. 1 HGrG, § 7 Abs. 1 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht) schreiben vor, dass bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten ist. Aufgenommen ist dies – für den Haushaltsvollzug – auch in § 34 BHO und – für die Rechnungsprüfung – in § 90 Nr. 3 BHO (entsprechend auf den anderen Ebenen).
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Wirtschaftlichkeit bedeutet nach weit verbreiteter Definition, entweder mit den gegebenen Mitteln den größtmöglichen Nutzen zu erzielen (Maximalprinzip) oder einen bestimmten Nutzen mit den geringstmöglichen Mitteln zu erreichen (Minimalprinzip)[388]. Das Sparsamkeitsgebot entspricht – jedenfalls in seiner Bedeutung im Haushaltsrecht – dem Wirtschaftlichkeitsgebot in der Konkretisierung durch das Minimalprinzip, verlangt also eine möglichst mittelschonende Zielverwirklichung. Dass die Sparsamkeit im Haushaltsrecht neben der Wirtschaftlichkeit aufgeführt wird, verdeutlicht die vorrangige Bedeutung des Minimalprinzips bei der Aufgabenerfüllung und Haushaltsbewirtschaftung. Denn soweit das Aufgabenprogramm verwaltungsrechtlich vorgegeben ist, bleibt – wenn überhaupt – für Wirtschaftlichkeitserwägungen im Sinne des Minimalprinzips mehr Raum als für Wirtschaftlichkeitserwägungen im Sinne des Maximalprinzips. Die Grenzen der praktischen Bedeutung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, die sich aus der Vorrangigkeit des außenwirksamen Verwaltungsrechts ergeben, sind damit bereits aufgezeigt[389].
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Darüber hinaus führt das Maximalprinzip auch zu kaum lösbaren Problemen der Bewertung und Gewichtung. Denn die Entscheidung zwischen inhaltlichen Gestaltungsalternativen innerhalb eines bestimmten Kostenrahmens bedarf einer Wertung, die durch das Kriterium des „größtmöglichen Nutzens“ kaum wirksam angeleitet wird[390]. Richtigerweise ist auch insoweit primär auf das außenwirksame Verfassungs- und Verwaltungsrecht zurückzugreifen.
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Ungeachtet bzw. im Rahmen der rechtlichen und tatsächlichen Grenzen, die der Orientierung am Wirtschaftlichkeitsgebot gesetzt sind, verlangt § 6 Abs. 2 HGrG und § 7 Abs. 2 Satz 1 BHO (entsprechend das Landesrecht), für alle finanzwirksamen Maßnahmen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, die darauf abzielen, Verbesserungsmöglichkeiten zu finden und zu nutzen. Unter dem Gesichtspunkt des Minimalprinzips stehen dabei Untersuchungen zur Aufwandsminimierung im Vordergrund.
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§ 6 Abs. 3 HGrG konkretisiert diese Anforderung dahingehend, dass in geeigneten Bereichen eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden soll. § 7 Abs. 3 BHO (entsprechend das Landesrecht) schreibt eine solche Rechnung in geeigneten Bereichen verbindlich vor. Die Kosten- und Leistungsrechnung dient dazu, die monetären Kosten erbrachter Verwaltungsleistungen transparenter zu machen, um auf dieser Grundlage über Änderungen mit dem Ziel größerer Wirtschaftlichkeit entscheiden zu können.
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Im Bereich des Bundes ist nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO darüber hinaus zu prüfen, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Bei einer Ausgliederung kommt es zu einer organisatorischen Absonderung der Aufgabe bei verbleibender staatlicher Kontrolle; im Fall der Entstaatlichung zieht sich der Staat demgegenüber ganz aus der Aufgabenerfüllung zurück. Die Entstaatlichung steht mithin synonym zur materiellen Privatisierung, die § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO allerdings eigenständig nennt und damit auch formelle Aufgabenprivatisierungen in die Prüfung der Erhöhung der Wirtschaftlichkeit einzubeziehen verlangt. Verfahrensseitig schreibt § 7 Abs. 2 Satz 3 BHO in diesem Zusammenhang vor,