Mit Blick auf die Mittel zur Zielerreichung verpflichtet Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG weder zur Ausgestaltung eines bestimmten Wirtschaftssystems[441] noch zu einer bestimmten Gleichgewichtspolitik[442]. Freilich geht die Entstehung der Norm auf die Keynes‘sche Theorie der Konjunkturbelebung durch antizyklisch erhöhte – kreditfinanzierte – staatliche Nachfrage[443] („deficit spending“) zurück[444]. Doch ist Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG ungeachtet seiner Entstehungsgeschichte hinsichtlich der Steuerungsmittel grundsätzlich offen. Zu Recht stellt die moderne Theorie – angesichts der mittlerweile gewonnenen Erfahrungen – freilich primär auf strukturpolitische Ansätze zur Gleichgewichtssicherung ab.
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Im Angesicht der aktuellen Situation lässt sich aus Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG, zumal in der Zusammenschau mit den Wertungen des Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG und des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG, auch die Verpflichtung ableiten, die übermäßig hohe, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nachhaltig gefährdende Staatsverschuldung abzubauen[445].
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 66 Haushaltsrecht › D. Finanzplanung und Haushaltskreislauf
D. Finanzplanung und Haushaltskreislauf
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Die staatliche Haushaltswirtschaft strukturiert sich in die Phasen des Haushaltskreislaufs oder Budgetzyklus, der auf Bundesebene insgesamt etwa drei bis vier Jahre dauert. Man unterscheidet 1. die Aufstellung des Haushaltsplanentwurfs, 2. die parlamentarische Beratung und Feststellung des Haushaltsplans, 3. den Haushaltsvollzug und 4. die Haushaltskontrolle mit Rechnungslegung, Rechnungsprüfung und Entlastung. Die Phasen sind eng miteinander verzahnt und wirken teilweise auch auf Phasen nachfolgender Zyklen ein; so können sich die Ergebnisse der Haushaltskontrolle der abgelaufenen Haushaltsperiode auf den laufenden Haushaltsvollzug und auch auf die Planung der nächsten Haushaltsperiode auswirken.
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Der Haushaltskreislauf ist seinerseits eingebunden in eine mehrjährige Finanzplanung, die über den Zeitraum des Budgetzyklus hinausgreift und die Haushaltswirtschaft auf mittelfristige Perspektiven hin ausrichtet.
I. Mehrjährige Finanzplanung
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Die mehrjährige Finanzplanung, die im Zuge der Haushaltsrechtsreform 1967/69, also der Ausrichtung der Haushaltsplanung und -bewirtschaftung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und hierzu auf die Konjunktursteuerung eingerichtet worden war, ist eine über die jeweilige Haushaltsperiode hinausreichende Vorausplanung der haushaltswirtschaftlichen Entwicklung[446]. Sie ist in ihrem Kern keine Aufgabenplanung, sondern baut auf die Fachplanungen der Ressorts auf und hat primär die Funktion, die finanziellen Grundlagen der künftigen Aufgabenerfüllung zu sichern. Soweit die finanzielle Planung auf die Fachplanungen zurückwirkt und hier zu Korrekturen Anlass gibt, kommt ihr aber durchaus – und zu Recht – auch aufgabengestaltende und Prioritäten ordnende Funktion zu[447]. Die mehrjährige Finanzplanung enthält damit analytische, prognostische und auch programmatische Elemente[448]. Sie soll zu Information, Transparenz, Koordination und Rationalisierung führen[449].
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Im Verhältnis der Staatsgewalten ist die mehrjährige Finanzplanung der Regierung zugeordnet[450]. Dies gilt jedenfalls, solange und soweit die Planung nicht in gesetzesförmlichen Entscheidungen mündet und die rechtlichen und faktischen Wirkungen auch darüber hinaus begrenzt bleiben[451]. Sachlich und zeitlich, zumal rechtsverbindlich konkretisiert wird die mittelfristige Finanzplanung sodann erst durch den parlamentarisch beschlossenen Haushalt[452]. Das Parlament ist dabei durch die Finanzplanung der Regierung nicht gebunden. Doch wird man verlangen können, dass das Parlament dann, wenn es bei der Haushaltsgesetzgebung wesentlich von Eckpunkten der fortgeschriebenen Finanzplanung – und damit freilich in der Regel auch von der regierungsseitigen Haushaltsplanung – abweicht, zu dieser Abweichung förmlich Stellung nimmt und sie inhaltlich begründet[453].
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Normativ beruht die mehrjährige Finanzplanung in Bund und Ländern auf der verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 109 Abs. 4 GG und der auf dieser Grundlage erlassenen Vorschriften in §§ 9 und 14 StWG sowie §§ 50 bis 52 HGrG (Rn. 62 ff.). Danach ist den Haushaltswirtschaften in Bund und Ländern eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen, in der Umfang und Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in ihren Wechselbeziehungen zu der mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens darzustellen sind. Auf Bundesebene ist der Finanzplan, unter Berücksichtigung der Investitionsprogramme der Ressorts (§ 10 StWG), vom Bundesministerium der Finanzen aufzustellen und zu begründen, von der Bundesregierung zu beschließen und Bundestag wie auch Bundesrat vorzulegen (§ 9 Abs. 2 StWG, § 50 HGrG)[454]. Auf Länderebene gilt sinngemäß Entsprechendes (§ 14 StWG, § 50 HGrG)[455]. Einer parlamentarischen Bewilligung bedarf der Finanzplan nicht[456]; wohl aber können die gesetzgebenden Körperschaften die Vorlage von Alternativrechnungen verlangen (§ 50 Abs. 3 Satz 2 HGrG). Der Finanzplan ist jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuschreiben (§ 9 Abs. 3 und § 14 StWG)[457]. Er umfasst mithin jeweils den laufenden Haushalt, den in Vorbereitung befindlichen Haushalt und die drei darauf folgenden Jahre. Auf Grundlage der Planung soll die Regierung rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen können, die nach der Planung erforderlich sind, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren zu sichern (§ 50 Abs. 7 HGrG).
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Auch die kommunale Ebene kennt, nach Maßgabe des Kommunalhaushaltsrechts, eine mehrjährige Finanzplanung[458]. Diese ist jährlich fortzuschreiben und ergeht in der Rechtsform eines schlichten Beschlusses der Vertretungskörperschaft, der die kommunalen Organe innenrechtlich bindet. Von besonderer Bedeutung sind dabei die auf Haushaltsjahre herunter gebrochenen Investitionsprogramme, in denen die einzelnen Vorhaben nach Dringlichkeit geordnet, betragsmäßig beziffert und unter Angabe der vorgesehenen Finanzierung aufgeführt werden[459].
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Der Koordinierung der Finanzplanungen von Bund und Ländern[460] – eine integrierte Gesamtplanung für Bund und Länder gibt es demgegenüber nicht – dient in erster Linie[461] der – verfassungsrechtlich in Art. 109a GG fundierte – Stabilitätsrat[462], dessen Empfehlungen, die auch mit Blick auf die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts ergehen, in den Planungen der Bundesglieder zu berücksichtigen sind (§ 51 HGrG). In die Beratungen und Empfehlungen des Stabilitätsrats sollen dabei auch die Einnahmen und Ausgaben der in § 52 HGrG genannten Einrichtungen einbezogen werden, insbesondere die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden, Sondervermögen und Sozialversicherungsträger (§ 52 HGrG). Dies ist im Hinblick auf die Anforderungen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, in dem die Defizite dieser Einrichtungen jedenfalls teilweise berücksichtigt werden, dienlich, kann aber gleichwohl nicht dem Befund abhelfen, dass sich die konkreten, strengen grundgesetzlichen Verschuldungsgrenzen des Art. 109 Abs. 3 GG allein auf die Haushalte des Bundes und der Länder einschließlich deren unselbstständiger Sondervermögen beziehen.
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In der Praxis hat sich die mehrjährige Finanzplanung allerdings bis zum heutigen Tage nicht in der Weise bewährt, wie es ursprünglich erhofft worden war. Bei nüchterner Betrachtung stellt sich die mittelfristige Finanzplanung in ihrem Kern als Fortschreibung der jährlichen Haushaltsplanung dar, der mehr