Ein Verstoß gegen das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverausgabung kann ebenfalls Ersatzansprüche nach sich ziehen.
240
Durch § 19 Abs. 2 Satz 2 HGrG, § 34 Abs. 2 Satz 2 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht) wird ergänzt, dass die Ermächtigungen so zu bewirtschaften sind, dass sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter die einzelne Zweckbestimmung fallen. Dies erinnert zum einen daran, dass der Mittelansatz im betreffenden Haushaltstitel grundsätzlich die Obergrenze der Ausgabenermächtigung bildet[568], zum anderen an den – auch in § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO und im entsprechenden Landes- und Kommunalhaushaltsrecht aufgenommenen – Grundsatz der sachlichen Bindung. So ist es der Exekutive freilich auch nicht gestattet, durch einen übermäßig restriktiven Haushaltsvollzug eine eigenständige „Erübrigungspolitik“ zu betreiben, um sich auf diese Weise Spielräume für eine eigene Ausgabenpolitik zu verschaffen[569]. Tatsächlich lässt die aktuelle Finanznot gerade auf kommunaler Ebene freilich kaum Raum für einen in diesem Sinne restriktiven Vollzug. Vielmehr befinden sich viele Kommunen im Prozess der so genannten Haushaltssicherung, der ihnen enge Bindungen auferlegt (Rn. 195).
241
Mit Verpflichtungsermächtigungen ist nach § 19 Abs. 2 HGrG, § 34 Abs. 3 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht) zu verfahren wie mit Ausgabenermächtigungen. Insbesondere greift die Anforderung wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung. Technisch folgt die Bewirtschaftung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen den Vorschriften über Zahlungen und die Buchführung (Rn. 305 und 308).
242
Bei doppischem Rechnungswesen gilt Entsprechendes für die Bewirtschaftung der im Finanzplan angesetzten Ein- und Auszahlungen und der im Erfolgsplan angesetzten Erträge und Aufwendungen[570]. So sind die Erträge und Forderungen gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 HGrG vollständig zu erfassen. Forderungen sind nach § 19 Abs. 1 Satz 3 HGrG rechtzeitig einzuziehen. Auch auf Auszahlungs- bzw. Aufwendungsseite ist der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Die Buchführung lehnt sich hier eng an die kaufmännische Buchführung an[571].
243
Bei Produkthaushalten, bei denen die Produkte Gegenstand des Dispositivs sind, tritt die Spezialität der Zuordnung nach Konten und Organisationen auch in der Bewirtschaftung in den Hintergrund. Bewirtschaftet und berichtet wird vornehmlich unter Bezugnahme auf die Produkte und die zugeordneten Budgets[572].
244
Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen können Haushaltssperren unterliegen. Schon parlamentsseitig vorgesehen sind dabei die einfachen und qualifizieren Sperrvermerke, die die Mittelverausgabung oder Verpflichtung von einer Entsperrung durch den Finanzminister bzw. das Parlament oder den Haushaltsausschuss abhängig machen und die eine besondere Notwendigkeitsprüfung im laufenden Vollzug verlangen (Rn. 217 ff.). Darüber hinaus ermächtigt § 25 HGrG, § 41 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen und das Kommunalhaushaltsrecht[573]) den Finanzminister, eine haushaltswirtschaftliche Sperre im laufenden Vollzug zu verhängen, wenn die Entwicklung der Einnahmen (etwa unvorhergesehene Mindereinnahmen aufgrund der Konjunktur) oder Ausgaben (etwa ungeplante Mehrausgaben) dies erfordert, wenn also ein Haushaltsungleichgewicht droht. Gesperrte Ausgaben und Verpflichtungen sind ab dem Zeitpunkt der Sperre nur noch mit Einwilligung des Finanzministers zulässig. Die Sperre kann sich auf einen bestimmten Betrag oder einen bestimmten Prozentanteil der Titel beziehen und dabei einen Einzelplan oder auch alle Einzelpläne erfassen. § 6 Abs. 1 StWG ermöglicht es der Bundesregierung darüber hinaus, den Bundesfinanzminister zu ermächtigen, eine konjunkturpolitisch bedingte Sperre zu erlassen, dies mit Blick auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nach § 1 StWG, namentlich im Fall der Konjunkturüberhitzung. Die Verfügung über bestimmte Ausgabemittel, der Beginn von Baumaßnahmen und das Eingehen von Verpflichtungen zu Lasten künftiger Rechnungsjahre kann danach von der Einwilligung des Bundesfinanzministers abhängig gemacht werden. Die Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft und Technologie schlagen die erforderlichen Maßnahmen vor. Das Bundesfinanzministerium hat die dadurch freigewordenen Mittel zur zusätzlichen Tilgung von Schulden bei der Bundesbank zu verwenden oder der Konjunkturausgleichsrücklage zuzuführen.
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Um die Bewirtschaftung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen kontrollieren zu können, sehen die Verwaltungsvorschriften Vorkehrungen vor, so insbesondere die Nutzung des automatisierten Verfahrens für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen[574]. Bei Produkthaushalten, insbesondere im Fall der Budgetierung, treten zusätzliche Formen des Vollzugscontrollings hinzu (Rn. 20 f.).
c) Vorläufige Haushaltsführung
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Für den – in der Praxis verbreiteten[575] – Fall, dass der Haushaltsplan nicht vor Beginn der Haushaltsperiode festgestellt bzw. festgesetzt wird, enthalten Art. 111 GG für den Bund, die Landesverfassungen für die Länder und auch das Kommunalhaushaltsrecht für die Kommunen Regelungen, die eine vorläufige Haushaltsführung im so genannten etatlosen Zustand ermöglichen. Regelmäßig wird die Verwaltung ermächtigt, bis zur Verkündung des betreffenden Haushaltsgesetzes[576] diejenigen Ausgaben bzw. Aufwendungen zu leisten, die notwendig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und beschlossene Maßnahmen durchzuführen, um rechtliche Außenverpflichtungen zu erfüllen, und um bereits begonnene Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen. Überwiegend wird – in begrenztem Umfang[577] – auch zur Kreditaufnahme ermächtigt[578]. Im Ergebnis beschränken sich die Ermächtigungen auf das Unerlässliche, um den Entscheidungen der zuständigen Organe über den neuen Haushaltsplan nicht vorzugreifen. Tritt der neue Haushaltsplan in Kraft, werden die bereits getätigten Mittelverausgabungen auf die dort enthaltenen Ermächtigungen angerechnet. Überschreiten die Verausgabungen aufgrund der vorläufigen Ermächtigungen die Haushaltsansätze, werden die vorläufigen Ermächtigungen endgültig.
d) Über- und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungen
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Die Exekutive ist in sachlicher und zeitlicher Hinsicht an die Ermächtigungen des Haushaltsplans gebunden (§ 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Insbesondere hat sie sich an die Obergrenzen der Ausgabenansätze und Verpflichtungsermächtigungen zu halten (§ 19 Abs. 2 Satz 2 HGrG, § 34 Abs. 2 Satz 2 BHO und das entsprechende Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Im etatlosen Zustand gilt Entsprechendes für die Ermächtigungen in den diesbezüglichen Regelungen (Rn. 246).
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In der Praxis können gleichwohl Mehrausgaben oder zusätzliche Verpflichtungen jenseits der ursprünglichen Ansätze erforderlich werden. Die hierzu unabdingbaren Ermächtigungsgrundlagen können zum einen über einen Nachtragshaushaltsplan geschaffen werden (Rn. 229 ff.). Zum anderen sieht das Haushaltsrecht in bestimmten Grenzen aber auch die Möglichkeit des Finanzministers vor, über- und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungen über den Haushaltsplan hinaus zu bewilligen. Überplanmäßig ist eine Ausgabe oder Verpflichtung, wenn die