den Regelungen des StWG haben heute, vor dem Hintergrund der Erkenntnis nur sehr beschränkter Möglichkeiten der staatlichen Konjunktursteuerung, nur noch wenige tatsächliche praktische Bedeutung[264], so die Regelungen zur Vorlage eines Jahreswirtschaftsberichts (§ 2 StWG) und eines Subventionsberichts (§ 12 Abs. 2 StWG) der Bundesregierung wie auch die Regelungen über die Finanzplanung (Rn. 183); auch auf die Definition des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (§ 1 Satz 2 StWG) wird nach wie vor zur Konkretisierung der – selbst nur bedingt wirkungskräftigen – Vorschrift des Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG zurückgegriffen. Aktuell bedeutsam sind aus dem Kreis der Regelungen des StWG heute somit im Wesentlichen nur noch die Verfahrens- und Formvorschriften, während die materiellen Instrumente zur Stabilitätssicherung und Konjunktursteuerung brach liegen.
c) Mehrjährige Finanzplanung
aa) Verfassungsrechtliche Ermächtigung
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Auch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung von Grundsätzen für eine mehrjährige Finanzplanung war schon durch den Reformgesetzgeber 1967 eingerichtet worden[265]. Ziel war es, die Ausgestaltung von Maßstäben und Verfahren zu ermöglichen, die zu einem über die Haushaltsperiode hinaus greifenden, längerfristig orientierten, insbesondere ganze Konjunkturzyklen umfassenden Wirtschaften führen[266].
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Im Hinblick auf den Trennungsgrundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG müssen sich die – für Bund und Länder verbindlichen – Grundsätze für eine mehrjährige Finanzplanung nach Art. 109 Abs. 4 GG im Wesentlichen auf gemeinsame Vorgaben über Organisation, Zuständigkeit, Verfahren und Form wie auch über die inhaltsbezogene Systematik beschränken[267].
bb) Einfachrechtliche Ausgestaltung
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Auf dieser Kompetenzgrundlage sind insbesondere die einfachrechtlichen Regelungen in §§ 9 und 14 StWG sowie §§ 50 bis 52 HGrG geschaffen worden[268], die die mehrjährige Finanzplanung in Bund und Ländern und auch die Koordination der Finanzplanungen näher ausgestalten (Rn. 183).
III. Die Haushaltsordnungen und weitere einfachgesetzliche Vorgaben
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Auf Grundlage der verfassungsrechtlichen Regelungsermächtigung des Art. 109 Abs. 1 GG und im Rahmen der ebenfalls vorrangigen Haushaltsgrundsatzgesetzgebung, vor allem des HGrG, haben Bund und Länder Haushaltsordnungen und weitere einfachgesetzliche Rechtsvorschriften ausgestaltet. Diese wiederholen teilweise die Regelungen des HGrG; teilweise konkretisieren sie diese – im Anschluss an den Gesetzgebungsauftrag des § 1 HGrG – auch weiter oder schöpfen sonstige bestehende Gestaltungsräume aus.
1. Bundesebene
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Auf Bundesebene gilt die Bundeshaushaltsordnung (BHO) (Rn. 26), deren Struktur im Wesentlichen der Struktur des Teils I des HGrG entspricht. Nach allgemeinen Vorschriften zum Haushaltsplan (§§ 1 ff. BHO) folgen Regelungen über die Planaufstellung, die auch einige der Haushaltsgrundsätze aufnehmen (Rn. 94 ff.) (§§ 11 ff. BHO), Regelungen zur Ausführung des Haushaltsplans (§§ 34 ff. BHO), zu Zahlungen, Buchführung und Rechnungslegung (§§ 70 ff. BHO) und zur Rechnungsprüfung wie auch Entlastung (§§ 88 ff., 114 BHO). Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts werden in §§ 105 ff. BHO, Sondervermögen in § 113 BHO behandelt.
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Hinzu treten das Bundesrechnungshofgesetz, das Bundesschuldenwesengesetz und weitere parlamentsgesetzliche Vorgaben, zudem Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, insbesondere die Verwaltungsvorschriften zur BHO (Rn. 26 f.).
2. Landesebene
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Die für die Haushalte der Länder geltenden Landeshaushaltsordnungen (LHO) (Rn. 28) sind im Grundsatz entsprechend der Bundeshaushaltsordnung strukturiert und stimmen auch inhaltlich weitgehend mit dieser überein. Abweichungen ergeben sich insbesondere dort, wo die Länder die im HGrG angelegten Möglichkeiten zur Reformierung der Haushaltswirtschaft (vor allem Einführung der Doppik) genutzt haben (Rn. 24). Hinzu treten auf Landesebene weitere Gesetze, so die Landesrechnungshofgesetze (Rn. 28).
3. Kommunale Ebene
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Haushaltsrechtliche Vorgaben für die kommunale Ebene finden sich vereinzelt in den Landeshaushaltsordnungen, im Schwerpunkt und ausführlich in den Gemeindeordnungen der Länder und in den Landkreisordnungen wie auch in den – aufgrund von Ermächtigungsgrundlagen in den Gemeindeordnungen erlassenen – Gemeindehaushaltsverordnungen und Gemeindekassenverordnungen, daneben in vielfältigen begleitenden Regelungen (etwa über kommunale Eigenbetriebe, über die Einführung der Doppik etc.) (Rn. 28).
1. Parlamentarisches Budgetrecht
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Der Haushaltsplan, der die staatliche Haushaltswirtschaft rechtsverbindlich anleitet, wird in Bund und Ländern durch das periodisch (Rn. 134 ff.) zu erlassende Haushaltsgesetz festgestellt; dies nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Grundlagen, des ebenfalls bindenden Haushaltsgrundsätzegesetzes und der einschlägigen Haushaltsordnung. Weil die Haushaltsordnung und das Haushaltsgesetz normativ gleichrangig stehen, kann das zeitlich später erlassene Haushaltsgesetz allerdings – für die Zeit seiner Geltung – nach dem lex posterior-Grundsatz von der Haushaltsordnung abweichen[269].
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Das Budgetrecht des Parlaments (Etathoheit), das sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts, nach langem Ringen zwischen (monarchischer) Exekutive und Volksvertretungen, etabliert hatte, wird seither zu Recht als eines der vornehmsten parlamentarischen Rechte angesehen[270]. Das Parlament trifft mit dem Beschluss über den Haushaltsplan eine „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums“[271]. Es wirkt mit der Haushaltsgesetzgebung gestaltend auf die Politik ein und begründet mit ihr zugleich einen Kontrollmaßstab. So korrespondiert mit dem Haushaltsrecht des Parlaments dessen Pflicht, sich selbst und der Öffentlichkeit in einer den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechenden Weise Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben des Landes abzulegen.
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Ein effektives Einwirken und eine effektive Kontrolle setzen allerdings voraus, dass das Parlament seine Budgethoheit tatsächlich wahrzunehmen vermag. Dies lenkt den Blick auf die rechtlichen und faktischen Grenzen der parlamentarischen Beratung und Willensbildung über den Haushalt.
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An erster Stelle stehen dabei die außerbudgetären Bindungen, die der Haushaltsgesetzgeber zu beachten