Landesbauordnungen existieren – Konzentrations-, Schlusspunkt- und Separationsmodell –, kann allein das vermittelnde Modell der Schlusspunkttheorie überzeugen. Denn das Konzentrationsmodell, für das sich der Gesetzgeber in Brandenburg und Hamburg entschieden hat, führt zur fachlichen Überlastung der Bauaufsichtsbehörden. Im Übrigen stellen zahlreiche Rückausnahmen das Modell ohnehin wieder in Frage. Aber auch das Separationsmodell erweist sich als fragwürdig. Gerade beim Vollzug einer separat erteilten Baugenehmigung zeigt sich, dass dieses Modell im Grunde wenig praktikabel ist und dem Bürger nicht entgegenkommt. Zum anderen widerspricht die Separation den Vorstellungen der europäischen Dienstleistungsrichtlinie vom „one-stop-shop“, also der Idee, dass aus Gründen der Bürgerfreundlichkeit und Verfahrensvereinfachung dem Einzelnen ein einheitlicher Ansprechpartner zur Verfügung stehen soll[243]. Zu Recht wurde darauf hingewiesen, dass die Entwicklung in anderen Gebieten des Besonderen Verwaltungsrechts gerade in die umgekehrte Richtung zielt[244].
bb) Sonstiges Öffentliches Recht ohne eigenständiges Genehmigungserfordernis
49
Bislang wurde nur dasjenige Fachrecht in den Blick genommen, das selbst eine Gestattung durch die jeweiligen Fachbehörden vorsieht. Damit ist aber noch keine Aussage getroffen über den Umgang mit sonstigem Öffentlichen Recht, für das kein spezielles Verfahren im jeweiligen Fachrecht bereitsteht. Hier ist zu differenzieren: Für diejenigen Bundesländer, die ein bloß einfach abgeschwächtes Separationsmodell vorsehen[245], sich also in der ,dritten Säule‘ auf das aufgedrängte Fachrecht beschränken, scheidet eine Prüfung derartigen Öffentlichen Rechts aus. Gerade im Immissionsschutzrecht kann das zu misslichen Konsequenzen führen, nämlich bei nach § 22 BImSchG nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, weil insoweit eben kein aufgedrängtes Fachrecht vorliegt[246]. Für diesen Fall kann sich die Bauaufsichtsbehörde dadurch behelfen, dass sie über das zu prüfende Bauplanungsrecht auch § 15 BauNVO einbezieht und hier ihre immissionsschutzrechtliche Prüfung vornehmen kann[247].
50
In Bundesländern, die dem doppelt abgeschwächten Separationsmodell[248] folgen[249], sind dagegen „alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu prüfen, die Anforderungen an das Bauvorhaben enthalten und über deren Einhaltung nicht eine andere Behörde in einem gesonderten Verfahren durch Verwaltungsakt entscheidet“[250], mithin auch die §§ 22 f. BImSchG. In Betracht kommen ferner Vorschriften aus dem übrigen Umweltrecht[251] oder aus sonstigem öffentlichen Fachrecht, wie z.B. § 9 Abs. 1 FStrG (bzw. Bestimmungen der jeweiligen Landesstraßengesetze) und Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes.
51
Eine Besonderheit liegt nach § 17 Abs. 1 BNatSchG vor. Diese Vorschrift bestimmt, dass im Falle einer erforderlichen fachrechtlichen (hier: baurechtlichen) Zulassung oder Anzeige die Bauaufsichtsbehörde zugleich die zur Durchführung des § 15 BNatSchG erforderlichen Entscheidungen und Maßnahmen im Benehmen mit der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde zu treffen hat. Das baubehördliche Prüfprogramm wird demgemäß um das naturschutzrechtliche „Eingriffsfolgenregime“ erweitert[252]. Insofern wird von einem „Huckepackverfahren“ gesprochen[253]. Es findet selbst dann Anwendung, wenn die jeweilige Landesbauordnung sich für ein Separationsmodell entschieden hat (Art. 31 GG).
d) Nebenbestimmungen
52
Die Entscheidung, eine Baugenehmigung zu erteilen, ist grundsätzlich eine gebundene Entscheidung[254]. Laut § 36 Abs. 1 der Landesverwaltungsverfahrensgesetze[255] kann die Baugenehmigung daher zum einen dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist. Manche Landesbauordnungen sehen allgemeine[256] oder spezielle Normierungen für Befristung[257], Auflage[258] und Widerrufsvorbehalt[259] explizit vor. Zum anderen kann eine Nebenbestimmung aber auch dann von der Behörde erlassen werden, wenn mit ihr die gesetzlichen Voraussetzungen der Baugenehmigung sichergestellt werden sollen. Wegen § 36 Abs. 1 Alt. 2 des jeweiligen LVwVfG muss die Bauaufsichtsbehörde einen Bauantrag also nicht abschlägig bescheiden, wenn noch nicht alle gesetzlichen Anforderungen erfüllt sind, sondern kann das mildere Mittel der Nebenbestimmung wählen, um das Vorhaben genehmigungsfähig zu machen. Ebenfalls ein Fall von § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG liegt vor, wenn die Baugenehmigung mit einer Befristung oder einer Bedingung versehen wird, um Vorgaben des Bebauungsplans umzusetzen. Das kommt insbesondere dann in Betracht, wenn der Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 2 BauGB Nutzungsrechte auf Zeit festsetzt[260].
53
Weil das Institut der Nebenbestimmung im Baurecht eine relativ bedeutsame Rolle spielt, wurde auch gerade in diesem Bereich die Dogmatik zur Nebenbestimmung vorangetrieben. Die bekannteste Figur stellt insoweit die sog. modifizierende Auflage dar, die von Weyreuther entwickelt wurde[261]. Freilich ist man sich mittlerweile einig, dass diese Figur überhaupt keine Nebenbestimmung darstellt, es sich vielmehr um eine Inhaltsbestimmung handelt. Daher ist es dogmatisch die einzig richtige Lösung, entgegen der missverständlichen Bezeichnung und anders als bei „richtigen“ Auflagen keine gesonderte Anfechtbarkeit anzunehmen[262]. Statthafte Klageart ist allein die Verpflichtungsklage auf Erlass der ursprünglich begehrten Baugenehmigung.
e) Die Baulast
54
Die Baulast hat mit der Nebenbestimmung gemein, dass auch sie der Herstellung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Baugenehmigung dienen kann. Bei ihr handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Sicherung, mit der für ein Grundstück die Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen übernommen werden kann[263]. Die Baulast ist fast allen Landesbauordnungen bekannt[264]. Obwohl eine Baulast auch auf dem eigenen Grundstück in Betracht kommt, etwa wenn bauplanungsrechtliche Anforderungen sichergestellt werden müssen[265], wird in der Praxis regelmäßig ein Nachbargrundstück belastet. Das kann am Beispiel der bauordnungsrechtlichen Abstandsflächen veranschaulicht werden: Kann deren gesetzlich vorgeschriebene Tiefe auf dem Baugrundstück nicht eingehalten werden, ist eine Kompensation durch Erstreckung der Flächen auf dem Nachbargrundstück möglich[266]. Dazu muss der Nachbar gegenüber der Bauaufsichtsbehörde die Erklärung abgeben, dass er die Verpflichtung übernimmt, mit einem Teil seines Grundstücks die Abstandsflächen des Bauherrn sicherzustellen[267]. Eine Baulasterklärung muss hinreichend bestimmt sein und kommt nur hinsichtlich solcher Rechte in Betracht, die für den Nachbarn disponibel sind.[268] Für ihre Wirksamkeit muss die Erklärung allerdings in das Baulastenverzeichnis[269] eingetragen werden und bindet dann auch den Rechtsnachfolger.
f) Inhalt, Wirkung und Erlöschen der Baugenehmigung
55
Die Baugenehmigung wirkt nicht nur gegenüber dem Bauherrn, sondern auch für und gegen den Rechtsnachfolger des Bauherrn[270]. Ihr Regelungsgehalt enthält dabei nach allgemeiner Ansicht zwei Komponenten[271]. Zum einen besteht er aus einem feststellenden Teil. Dieser besagt, dass die beantragte bauliche Anlage mit denjenigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die die Bauaufsichtsbehörde zu prüfen hat, übereinstimmt. Dabei versteht sich ein derartiger feststellender Teil einer Regelungswirkung keineswegs von selbst, denn grundsätzlich werden die zu prüfenden Voraussetzungen eines Verwaltungsakts, z.B. einer Gaststättenerlaubnis, von der Regelungswirkung gerade nicht erfasst[272]. Bei der Baugenehmigung als Anlagengenehmigung gilt insofern die Besonderheit, dass „der Anlage bestimmte rechtliche Eigenschaften mit Bindungswirkung für andere Verwaltungs- und Gerichtsverfahren bescheinigt werden sollen“[273]. Zum anderen kommt der Baugenehmigung aber auch eine Gestaltungswirkung zu: Durch sie wird, bildlich gesprochen, die Schranke des präventiven Bauverbots geöffnet und dem Bauherrn das beantragte Vorhaben erlaubt. Teilweise ist insoweit auch von einem „verfügenden Teil“ oder von Baufreigabe die Rede[274].
56