Bauleitplanung inhaltlich weit über die eigentliche Bautätigkeit hinausgreift. In einer groben Kategorisierung können unterschieden werden: Festsetzungsmöglichkeiten, die sich primär mit der baulichen Nutzung von Grundstücken beschäftigen (Nrn. 1–9); solche, die Infrastruktur- und ähnliche Einrichtungen im weiteren Sinne betreffen (Nrn. 11–17, 21, 22, 26); Festsetzungen, die die „nichtbauliche“ Freiraumnutzung regeln (Nrn. 10, 18–20, 25); und Festsetzungsmöglichkeiten, die im weiteren Sinne dem Immissionsschutz dienen (Nrn. 23, 24).
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In welchem Umfang die Gemeinde von den Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch macht, ist ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit überlassen. Im Mittelpunkt stehen – schon aufgrund der Anforderungen an einen qualifizierten Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB – die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB zu Art und Maß der baulichen Nutzung sowie Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche und Stellung der baulichen Anlage. Zusammen mit den Festsetzungen über die Verkehrsflächen (Nr. 11) bestimmen sie die Struktur und das Gepräge des jeweiligen Gebiets. Aber auch Bebauungspläne, die selbst hinter der Vorgabe des § 30 Abs. 1 BauGB zurückbleiben und lediglich einzelne Festsetzungen treffen, sind möglich.
bb) BauNVO
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Die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB werden dabei durch die Vorschriften der BauNVO weiter konkretisiert. Die auf der Grundlage des § 9a Nr. 1 und 2 BauGB erlassene Verordnung dient der Vereinheitlichung der Festsetzungen in den Bauleitplänen – die BauNVO findet auch auf Flächennutzungspläne Anwendung – im Bundesgebiet. Zusammen mit der auf § 9a Nr. 4 BauGB beruhenden PlanzV gewährleistet sie eine verbesserte Lesbarkeit der Pläne durch die Setzung einheitlicher Standards. Zugleich hat dieses System den Nachteil einer gewissen Starrheit. Die planerisch zu steuernden Lebenssachverhalte sind sehr vielgestaltig und entziehen sich in vielen Fällen einer typisierenden Betrachtungsweise. Die Stadtplanung benötigt dementsprechend ein hohes Maß an Flexibilität. Diese kann durch ein abstraktes Regelwerk wie die BauNVO nicht ohne Weiteres gesichert werden. Um die erforderliche Flexibilität zu gewährleisten, sieht die BauNVO eine Vielzahl von Öffnungs- und Abweichungsmöglichkeiten vor, mit denen auf die Besonderheiten des Einzelfalls reagiert werden kann. Nachteil dieser Öffnungsmöglichkeiten ist wiederum eine nicht unerhebliche Verkomplizierung des Regelwerks.
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Die BauNVO gliedert sich in drei Abschnitte. Der erste (§§ 1–15 BauNVO) beschäftigt sich mit der Art der baulichen Nutzung. In § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO werden zunächst die möglichen Bauflächen und die Baugebiete abschließend aufgezählt. Das Herzstück des ersten Abschnitts bilden die Regelungen der §§ 2 bis 9 BauNVO. Hier werden die zulässigen Nutzungen für die einzelnen Baugebietstypen vorgegeben, wobei die Regelungen einem einheitlichen Muster folgen. Auf die allgemeine Bestimmung des Zwecks des Baugebiets in Abs. 1 folgt eine Aufzählung der regelmäßig zulässigen Nutzungen in Abs. 2 sowie der ausnahmsweise im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB zulässigen Nutzungen in Abs. 3. Zu beachten ist, dass die Wirkung der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebiets (Abs. 1) über eine erläuternde Charakterisierung hinausgeht. Gegenüber der Aufzählung der Regel- und Ausnahmenutzungen hat die jeweilige allgemeine Zweckbestimmung begrenzende Wirkung. Dies folgt aus dem ungeschriebenen Erfordernis der Gebietsverträglichkeit. Gebietsunverträglich sind danach solche Vorhaben, die aufgrund ihrer typischen Nutzungsweise störend wirken[166]. Es bedarf also einer typisierenden Betrachtungsweise, die die Frage stellt, „ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, die [dem Gebietscharakter entsprechende Nutzung des Gebiets] zu stören“[167]. Das Kriterium der Gebietsverträglichkeit ist insbesondere abzugrenzen von dem einzelfallbezogenen Korrektiv des § 15 Abs. 1 BauNVO[168].
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Durch die Zuordnung der Nutzungen zu bestimmten Baugebietstypen erhält ihre Verteilung über das Gemeindegebiet eine gewisse Ordnung. In einem Baugebietstyp sind jeweils solche Nutzungen zusammengefasst, die miteinander verträglich sind. Dadurch sollen gegenseitige Beeinträchtigungen vermieden werden. Die Baugebietstypen der BauNVO zielen damit auf die Bereitstellung von Leitbildern einer vernünftigen Bauleitplanung[169] und führen zu einem „schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik“[170]. Erkennbar ist dieses Leitbild durch den sogenannten Trennungsgrundsatz geprägt[171].
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Die Regelungen der §§ 2–9 BauNVO weisen ein breites Spektrum an Nutzungen jeweils einem oder mehreren Gebietstypen zu. Dieses System wird jedoch den Anforderungen der Planung dann nicht mehr vollständig gerecht, wenn das Ziel der Planung die Festsetzung spezieller Nutzungen ist, die besondere planerisch zu bewältigende Konflikte auslösen und sich in das Spektrum der in den §§ 2–9 BauNVO vorgesehenen Nutzungen nicht mehr einfügen lassen. Hierauf regiert der Verordnungsgeber mit der Möglichkeit, Sondergebiete auszuweisen. Dabei enthält § 10 BauNVO zunächst Regelungen für der Erholung dienende Sondergebiete, während § 11 BauNVO dann die Möglichkeit eröffnet, immer dann Sondergebiete festzusetzen, wenn sich das zu planende Gebiet wesentlich von den Gebietstypen der §§ 2–10 BauGB unterscheidet[172]. Das Erfordernis des wesentlichen Unterschieds sichert die Einhaltung des Typenzwangs der BauNVO. § 11 Abs. 2 BauNVO enthält dabei einen Katalog möglicher Sondergebiete, ohne dass dieser Katalog abschließend wäre. § 11 Abs. 3 BauNVO erweitert diesen Katalog noch um einzelhandelsorientierte Sondergebiete und enthält darüber hinaus auch eine Reihe von Regelungen, die die planerische Einordnung von Einzelhandelsbetrieben betreffen[173]. Die §§ 12–14 BauNVO enthalten dann schließlich eine Reihe von gebietstypübergreifenden Regelungen in Bezug auf Stellplätze und Garagen, die Nutzung von Räumen durch bestimmte Berufe und Nebenanlagen.
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§ 1 Abs. 3 BauNVO sieht vor, dass die in § 1 Abs. 2 BauNVO genannten Gebiete in Bebauungsplänen festgesetzt werden können[174]. Während der Wortlaut den Eindruck erweckt, es stehe im Ermessen der Gemeinden von den genannten Gebietstypen abzuweichen, besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Gemeinden an die Festsetzung von Baugebieten entsprechend der BauNVO gebunden sind[175]. Durch die Festsetzung der dementsprechend verbindlichen Baugebiete werden gemäß § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauNVO die Regelungen der §§ 2–14 BauNVO Inhalt der Bebauungspläne. Hierbei handelt es sich um eine statische Verweisung. Es kommt jeweils die zum Zeitpunkt des Erlasses des Plans geltende Fassung der BauNVO zum Tragen[176].
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Wie bereits erwähnt verfolgt die BauNVO das Ziel einer Standardisierung. Andererseits kann sie die Vielfalt der planerischen Situationen nicht vorwegnehmen, weswegen die BauNVO Öffnungsmöglichkeiten bereithält. Zunächst sind hier die komplexen Regelungen des § 1 Abs. 4–10 BauNVO zu nennen.[177] Diese Regelungen erlauben eine horizontale (Abs. 4)[178] und vertikale (Abs. 7) Gliederung der Baugebiete[179]. Des Weiteren können einzelne nach §§ 2, 4–9 und 13 BauNVO allgemein zulässige Nutzungen „herabgestuft“ werden, dergestalt, dass sie entweder nur als Ausnahme im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB oder gar nicht zulässig sind (Abs. 5). Ebenso können die gemäß §§ 2–9 BauNVO als Ausnahmen zulässigen Nutzungen „herauf“ oder „herabgestuft“ werden. Sie können demgemäß als allgemein zulässige Nutzung oder gar nicht vorgesehen werden (Abs. 6). Die Grenze bildet hier jeweils die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets[180]. Die beschriebenen Gliederungs- und Differenzierungsmöglichkeiten sind dabei nicht darauf beschränkt, jeweils ganze Nutzungskategorien zu steuern. Die planerische Feinsteuerung kann noch stärker nach der Art der Betriebe und Anlagen differenzieren (Abs. 4 S. 1 Nr. 2; Abs. 9)[181], gleichsam also nach „Unterarten von Nutzungen“[182]. Weiterhin werden die Beschränkung auf Teile von Baugebieten (Abs. 8) und teilweise auch die Verknüpfung mehrerer Baugebiete eines Typs innerhalb einer Gemeinde ermöglicht (Abs. 4 S. 2). Im Übrigen enthält § 1 Abs. 10 BauNVO noch eine Ergänzung