Weichenstellende Bedeutung für die Rechnungslegung haben freilich bereits die näheren Regelungen über die Buchführung (§§ 32 ff. HGrG, §§ 70 ff. BHO, entsprechendes Landeshaushaltsrecht)[652], weil Art und Umfang der Rechnungslegung wesentlich von Art und Umfang der Buchführung abhängen. So ist nach § 33 HGrG, § 71 BHO und den entsprechenden landeshaushaltsrechtlichen Vorschriften über alle Zahlungen (dazu § 32 HGrG, § 70 BHO, entsprechendes Landeshaushaltsrecht) nach der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnung in zeitlicher Folge Buch zu führen. Nach § 35 HGrG, § 73 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht) ist auch über das Vermögen und die Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen[653]. Die Bücher sind nach § 36 HGrG, § 76 BHO (entsprechend das Landeshaushaltsrecht) jährlich abzuschließen. Auf Grundlage der abgeschlossenen Bücher haben die zuständigen Stellen, in der Regel die Kassen, daraufhin Rechnung zu legen (§ 37 Abs. 1 HGrG, § 80 Abs. 1 BHO, entsprechend das Landeshaushaltsrecht)[654]. Auf der Basis dieser Einzelrechnungen stellt der Finanzminister sodann die Gesamtrechnung auf (Haushalts- und Vermögensrechnung, die gemeinsam auch als Jahresrechnung bezeichnet werden; § 37 Abs. 2 HGrG, § 80 Abs. 3 BHO, entsprechend das Landeshaushaltsrecht), die Gegenstand der parlamentarischen Entlastung durch Bundestag und Bundesrat ist.
306
Besonderheiten bei der Rechnungslegung ergeben sich für die rechtlich unselbstständigen wie auch die rechtlich selbstständigen Nebenhaushalte. Für die rechtlich unselbstständigen Nebenhaushalte bestehen im Regelfall gesetzliche Sonderregelungen über die Rechnungslegung, nach denen Jahresrechnungen aufgestellt und vom Finanzminister der Haushalts- und Vermögensrechnung als Anhang beigefügt werden[655]. Im Übrigen ist auf die Bestimmungen der Haushaltsordnungen zurückzugreifen. So haben – auf Bundesebene – nach § 87 Abs. 1 BHO Bundesbetriebe, die nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung buchen, einen Jahresabschluss sowie einen Lagebericht in entsprechender Anwendung von § 264 Abs. 1 Satz 1 HGB aufzustellen. Gemäß § 85 Nr. 3 BHO ist der Haushaltsrechnung eine Übersicht über diesen Jahresabschluss beizufügen. Die Übersicht beschränkt sich dabei allerdings auf eine Zusammenfassung des Betriebsergebnisses. In den Fällen, in denen nicht auf §§ 87 Abs. 1, 85 Nr. 3 BHO, gegebenenfalls in entsprechender Anwendung, zurückgegriffen werden kann, ist es um die Publizität des Finanzgebarens der rechtlich unselbstständigen Nebenhaushalte noch schlechter bestellt. Weder § 113 BHO noch § 85 Nr. 2 BHO vermögen insoweit Abhilfe zu schaffen, da erstere Vorschrift keine Publizitätsverpflichtung begründet, letztere Vorschrift allein einen Bestandsvergleich verlangt[656]. Hieraus rechtfertigt sich die Forderung nach einer verpflichtenden Veröffentlichung der Jahresrechnungen aller Sondervermögen zur Stärkung der Finanzkontrolle über die Nebenhaushalte[657]. Dies gilt entsprechend auch auf Landesebene. Bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts sind nach § 109 Abs. 1 BHO und den entsprechenden Regelungen der Landeshaushaltsordnungen verpflichtet, nach Ende des Haushaltsjahres Rechnung zu legen. Juristische Personen des Privatrechts, an denen der Bund oder das Land beteiligt ist, unterliegen den Rechnungslegungs- und Publizitätspflichten des Privatrechts (vgl. § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht).
307
Auf kommunaler Ebene gilt Entsprechendes. Die Verwaltung (Kämmerer) hat für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres – innerhalb eines Zeitraums von drei bis sechs Monaten nach Abschluss des Haushaltsjahres – Rechnung zu legen und diese Rechnung der Vertretungskörperschaft zur Prüfung vorzulegen[658]. Einzelheiten der Buchführung und Rechnungslegung sind in den Gemeindeordnungen, den Gemeindehaushalts- und den Gemeindekassenverordnungen geregelt[659].
308
Wird nach den Grundsätzen der staatlichen Doppik gewirtschaftet, umfasst die Rechnungslegung die Rechnungslegung zum Erfolgs- oder Ergebnisplan (Erfolgs- oder Ergebnisrechnung), die Rechnungslegung zum doppischen Finanzplan (Finanzrechnung) und die Vermögensrechnung (Bilanz) (§ 37 Abs. 3 HGrG). Die Rechnungslegung folgt hier den kaufmännischen Grundsätzen, dies auf Grundlage einer ebenfalls kaufmännischen Grundsätzen entsprechenden Buchführung[660]. Das HGrG verweist insofern, schon für die Buchung nach Haushaltsjahren (§ 34 Abs. 4 Satz 2 HGrG), sodann für die Gliederung der Haushaltsrechnung (§ 38 Abs. 2 Satz 2 HGrG), für den kassenmäßigen Abschluss (§ 39 Satz 2 HGrG) und für den Haushaltsabschluss (§ 40 Satz 2 HGrG), auf § 7a HGrG, der seinerseits die einschlägigen Vorschriften des HGB in Bezug nimmt, namentlich die Vorschriften über die laufende Buchführung (materielle und formelle Ordnungsmäßigkeit), über die Inventur, über die Bilanzierung (allgemeine Grundsätze, Gliederungsgrundsätze für den Jahresabschluss, Grundsätze der Aktivierung und Passivierung, Grundsätze der Bewertung in der Eröffnungs- und Abschlussbilanz) und über die Abschlussgliederung. Weitere Konkretisierungen, gerade mit Blick auf die Ausübung handelsrechtlicher Wahlrechte und mit Blick auf erforderliche Modifikationen aufgrund von Besonderheiten der öffentlichen Haushaltswirtschaft, nimmt nach § 7a Abs. 2 HGrG das Gremium zur Standardisierung des staatlichen Rechnungswesens vor, das in § 49a Abs. 1 HGrG angelegt ist.
309
Soweit der – kamerale oder doppische – Haushalt einer leistungsorientierten Darstellung folgt (Produkthaushalt), ist über die nach Produkten strukturierte Mittelzuweisung sowie über Art und Umfang der erbrachten Leistungen Rechnung zu legen (§ 37 Abs. 4 HGrG). Auch insoweit sind die Maßgaben des in § 49a Abs. 1 HGrG angelegten Gremiums zu beachten.
310
Dieses Gremium zur Standardisierung des staatlichen Rechnungswesens[661] hat, so § 49a Abs. 1 HGrG, die Aufgabe, Standards für kamerale und doppische Haushalte ebenso wie für Produkthaushalte zu erstellen und dadurch auch sicherzustellen, dass die Anforderungen der Finanzstatistik einschließlich der der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen berücksichtigt werden. Hierdurch sollen einheitliche Verfahrens- und Datengrundlagen jeweils für Kameralistik, Doppik und Produkthaushalte gewährleistet werden. In dem Gremium sind Bund und Länder vertreten. Beschlüsse werden mit den Stimmen des Bundes und der Mehrheit von zwei Dritteln der Zahl der Länder gefasst. Die Standards werden jeweils durch Verwaltungsvorschriften des Bundes und der Länder umgesetzt. Das Gremium erarbeitet die Standards für doppische Haushalte und Produkthaushalte erstmals zum 1.1.2010 und überprüft die Standards für doppische Haushalte, Produkthaushalte und kamerale Haushalte anschließend einmal jährlich. Auf dieser Grundlage hat das Gremium zur Standardisierung des staatlichen Rechnungswesens mittlerweile Standards für die staatliche doppelte Buchführung (Standards staatlicher Doppik) nach § 7a HGrG, einen Verwaltungskontenrahmen nach § 10 Abs. 2 Satz 4 HGrG und einen Integrierten Produktrahmen im Sinne von § 10 Abs. 2 Satz 5 und § 11 Abs. 3 HGrG erlassen.
b) Prüfung der Rechnung sowie der Haushalts- und der Wirtschaftsführung
311
Bevor das Parlament (auf Bundesebene auch der Bundesrat) bzw. die Vertretungskörperschaft der Kommune über die Entlastung der Regierung bzw. der Verwaltung entscheidet, wird die vorgelegte Rechnung und darüber hinaus die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, des Landes oder der Kommune durch den Rechnungshof, auf kommunaler Ebene auch durch andere Prüfungseinrichtungen, geprüft. Die Prüfungsfeststellungen gehen in einen Prüfungsbericht ein, der den Entlastungsorganen zur Verfügung gestellt wird.
aa) Reichweite der Prüfung
312
Nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG und den entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassungen prüft auf Ebene des Bundes und der Länder der Rechnungshof die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung. Es gilt der Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle[662]. Die Kontrolle erstreckt sich ausdrücklich nicht nur auf die vorgelegte Rechnung, sondern auch auf die Haushalts- und