zurücktreten müssten, wenn der Einzelfall dies gebietet[490]. Letzteres unterscheidet sie von strikt zwingenden rechtlichen Vorgaben[491]. Damit verschiebt der Gesetzgeber die Argumentationslast innerhalb der Abwägung zugunsten einzelner Belange. An diese grundsätzliche Überlegung anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht die Kategorie der Optimierungsgebote geschaffen. Ein Beispiel hierfür ist etwa der Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG[492].
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Der Nutzen der Kategorie der Optimierungsgebote ist zu hinterfragen. Anwendungsprobleme können insbesondere dann auftreten, wenn verschiedene Optimierungsgebote miteinander in Konflikt geraten[493]. Letztlich gilt die Feststellung, dass alle Belange, mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung einzustellen sind. Die Gewichtigkeit ergibt sich zum einen aus den Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und zum anderen aus dem Gewicht, das der Gesetzgeber dem Belang gegebenenfalls beigemessen hat. Dieses kann erhöht sein, wie im Fall des § 50 BImSchG angenommen. Die Annahme einer eigenständigen Kategorie der Optimierungsgebote trägt in dem ohnehin bereits komplexen System der Abwägungsdogmatik zu einer weiteren Verkomplizierung bei, ohne dass ein praktischer Nutzen erkennbar wäre. Vor diesem Hintergrund ist zu begrüßen, dass das Bundesverwaltungsgericht von der Kategorie der Optimierungsgebote Abstand zu nehmen scheint[494].
dd) Abwägungsdisproportionalität
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Auf der letzten Stufe des Abwägungsgebotes geht es schließlich darum, die einzelnen abwägungserheblichen privaten und öffentlichen Belange zueinander in ein Verhältnis zu setzen[495]. Der herzustellende Ausgleich zwischen den einzelnen Belangen muss im Verhältnis zu dem ihnen jeweils zukommenden objektiven Gewicht stehen. Ist dies nicht der Fall, liegt eine Abwägungsdisproportionalität vor[496]. Konsequenz der Annahme eines planerischen Gestaltungsspielraums ist allerdings, dass eine Disproportionalität nicht bereits dann anzunehmen ist, wenn das Abwägungsergebnis auch anders hätte ausfallen können. Im Normalfall eröffnet sich der Gemeinde ein Korridor möglicher planerischer Lösungen. Eine Abwägungsdisproportionalität liegt erst dann vor, wenn das Vorhaben mit Opfern erlangt werden muss, die außer Verhältnis zu dem mit ihm erstrebten Planungserfolg stehen[497].
c) Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis
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Ein wesentliches Element in der Rechtsprechung bezüglich des Abwägungsgebots ist die Unterscheidung zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis[498]. Diese Unterscheidung schafft eine Struktur, die die Überprüfung des komplexen Abwägungsgefüges erleichtert. Soweit der Vorgang des Abwägens fehlerhaft ist, spricht dies in der Regel für die – gemäß den Planerhaltungsregelungen widerlegbare – Fehlerhaftigkeit der Abwägung auch im Ergebnis[499].
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Weniger überzeugend ist die in der Rechtsprechung vorgenommene Anwendung der Unterscheidung zwischen Abwägungsvorgang und -ergebnis auf die verschiedenen Stufen des Abwägungsgebots und der korrespondierenden Abwägungsfehler. Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu bereits im Flachglasurteil aus, das Abwägungsgebot verlange „sowohl vom Abwägungsvorgang als auch vom Abwägungsergebnis, dass gewichtige Belange nicht einfach übersehen werden (. . .) und die Gewichtung verschiedener Belange in ihrem Verhältnis zueinander nicht in einer Weise erfolgt, durch die die objektive Gewichtigkeit eines dieser Belange völlig verfehlt wird“[500]. Somit sind sowohl der Abwägungsvorgang als auch das Abwägungsergebnis anhand der 2.–4. Stufe des Abwägungsgebotes zu überprüfen[501]. Allerdings begründen jüngere Äußerungen des Bundesverwaltungsgerichts Zweifel, ob diese Systematik tatsächlich noch zugrunde zu legen ist. Die unterschiedlichen Regelungen, denen der Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis im Rahmen der Planerhaltungsvorschriften der § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB und § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unterworfen sind, machen eine Zuordnung von Abwägungsfehlern zum Vorgang oder zum Ergebnis erforderlich. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und Abs. 3 S. 2 BauGB erklärt grundsätzlich Fehler bei der Ermittlung (Abwägungsdefizit) und bei der Bewertung (Abwägungsfehleinschätzung) von Belangen nur unter bestimmten Voraussetzungen für beachtlich. Dies bezieht das Bundesverwaltungsgericht jedoch nur noch auf den Abwägungsvorgang und erklärt, dass Mängel im Abwägungsergebnis demgegenüber stets beachtlich seien[502].
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Die Anwendung aller Anforderungen des Abwägungsgebots sowohl auf den Abwägungsvorgang als auch auf das Abwägungsergebnis und das daraus erwachsende Erfordernis einer kumulativen Überprüfung werden zu Recht kritisiert[503]. So ist bereits der Sinn der Doppelprüfung, bei der jeweils die gleichen Maßstäbe angewandt werden, zu hinterfragen. Die Konstellation, dass zwar der Abwägungsvorgang allen formulierten Anforderungen genügt, aber dennoch zu einem fehlerhaften Abwägungsergebnis führt, ist kaum denkbar[504]. Dies kommt nur in Betracht, wenn bei der Kontrolle von Vorgang und Ergebnis unterschiedliche rechtliche oder tatsächliche Sachverhalte zugrunde zu legen sind. Dieser Fall kann eintreten, wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände zwischen der planerischen Entscheidung der Gemeinde und dem Inkrafttreten des Bauleitplans so gravierend geändert haben, dass die zunächst ordnungsgemäß abgewogene Entscheidung vor dem Hintergrund der neuen Umstände nicht mehr als ordnungsgemäß abgewogen gelten kann[505]. Von diesen praktisch wohl nur selten relevanten Fällen abgesehen, führt ein ordnungsgemäßer, allen Stufen des Abwägungsgebotes entsprechender Abwägungsvorgang stets zu einem fehlerfreien Abwägungsergebnis[506].
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Vor diesem Hintergrund erscheint es zunächst naheliegend, die Anforderungen des Abwägungsgebots auf den Abwägungsvorgang einerseits und das Abwägungsergebnis andererseits zu verteilen, eine Position, die in der Literatur auch vertreten wird[507]. Auch das Bundesverwaltungsgericht erweckt zumindest in einzelnen Entscheidungen den Eindruck, als teile es die Anforderungen des Abwägungsgebotes zwischen Abwägungsvorgang und -ergebnis auf[508]. Insbesondere wird das Abwägungsergebnis oftmals nur anhand der vierten Stufe, der Disproportionalität überprüft[509]. Demgegenüber ist jedoch zu betonen, dass sich die Planung als Vorgang von dem Plan als Produkt nicht trennen lässt[510]. Planung ist als einheitlicher Prozess zu begreifen, bei dem der Plan das Ergebnis der Planung als Vorgang darstellt. Der Abwägungsvorgang steht hier für den inneren Vorgang der Findung und Begründung der Entscheidung[511]. Dieser ist zu unterscheiden vom äußeren Verfahren, was insofern der Hervorhebung bedarf, als die Intention des Gesetzgebers mit der Regelung des § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB in eine andere Richtung zu weisen scheint, was jedoch durch die ausdrückliche Erwähnung des Abwägungsvorgangs in § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB sogleich wieder negiert wird. Durch eine Aufteilung der verschiedenen Anforderungen des Abwägungsgebots auf den Abwägungsvorgang einerseits und das Abwägungsergebnis andererseits wird hingegen dieser einheitliche Prozess des Planens künstlich zerrissen. Das zeigt sich vor allem auch an den Abgrenzungsschwierigkeiten der verschiedenen Abwägungsfehler untereinander[512]. Diese erlangen vor allem dann Bedeutung, wenn bestimmte Fehler verschiedenen Stufen des Abwägungsgebots eindeutig zugeordnet werden müssen. Demgemäß ist der Vorgang des Abwägens als einheitlicher, alle Schritte des Abwägungsgebots umfassender Prozess zu verstehen. Das Ende des Abwägungsvorgangs stellt dabei zugleich das Abwägungsergebnis dar[513].
d) Neubewertung des Abwägungsgebots nach dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau
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Die Dogmatik des Abwägungsgebots ist wesentlich davon geprägt, dass das Abwägungsgebot als eine materiell-rechtliche Anforderung rechtsstaatlicher Planung verstanden wird. Dies bedeutet vor allem, dass mit „Abwägungsvorgang“ nicht das Verfahren der Planung gemeint ist, sondern dass sich dieser ebenso wie das Abwägungsergebnis auf die inhaltliche Seite der Planung bezieht[514]. Die Einordnung des Abwägungsgebots als ausschließlich materiell-rechtliche Anforderung ist jedoch durch die BauGB-Novelle 2004 infrage gestellt worden[515]. Mit